Abordagem histórica e institucional da mudança em contabilidade de gestão: o caso da normalização nos hospitais públicos portugueses

Abstract

A teoria institucional constituiu o enquadramento no qual foi suportada a pergunta geral desta investigação: como e porquê a Normalização da Contabilidade de Gestão (NCG) nos hospitais públicos portugueses surgiu e evoluiu? O objetivo geral foi compreender de forma profunda o surgimento e a mudança nas regras de NCG dos hospitais públicos portugueses no período histórico 1954-2011. Face ao enquadramento institucional que justificou uma investigação interpretativa, foi usado como método de investigação um estudo de caso explanatório. A evidência sobre o caso da NCG nos hospitais públicos portugueses foi recolhida em documentos e através de 58 entrevistas realizadas em 47 unidades de análise (nos serviços centrais de contabilidade do Ministério da Saúde e em 46 hospitais públicos, num total de 53 existentes). Quanto aos principais resultados obtidos, no período 1954-1974, as regras criadas pelo poder político para controlo dos gastos públicos e a contabilidade orçamental de base de caixa estiveram na génese dos primeiros conceitos de Contabilidade de Gestão (CG) para os serviços públicos de saúde portugueses. A transição de um regime ditatorial para um regime democrático (25 de Abril de 1974), a criação do Plano Oficial de Contabilidade (POC/77) e a implementação de um estado social com Serviço Nacional de Saúde (SNS) criaram a conjuntura crítica necessária para o surgimento de um Plano Oficial de Contabilidade para os Serviços de Saúde (POCSS/80) que incluiu regras de CG. A primeira edição do Plano de Contabilidade Analítica dos Hospitais (PCAH), aprovada em 1996, não foi uma construção de raiz, mas antes uma adaptação para os hospitais das regras de CG incluídas no POCSS/91 que havia revisto o POCSS/80. Após o início da implementação do PCAH, em 1998, ocorreram sequências de autorreforço institucionalizadoras destas normas, no período 1998-2011, por influência de pressões isomórficas coercivas que delinearam um processo de evolução incremental cujo resultado foi uma reprodução por adaptação, num contexto de dependência de recursos. Vários agentes internos e externos pressionaram, no período 2003-2011, através de sequências reativas para a desinstitucionalização do PCAH em resposta ao persistente fenómeno de loose coupling. Mas o PCAH só foi descontinuado nos hospitais com privatização da governação e rejeição dos anteriores sistemas de informação. Ao nível da extensão da teoria, este estudo de caso adotou o institucionalismo histórico na investigação em CG, quanto se sabe pela primeira vez, que se mostra útil na interpretação dos processos e dos resultados da criação e evolução de instituições de CG num determinado contexto histórico. Na condição de dependência de recursos, as sequências de autorreforço, via isomorfismo coercivo, tendem para uma institucionalização com fenómeno de loose coupling. Como resposta a este fenómeno, ocorrem sequências reativas no sentido da desinstitucionalização. Perante as pressões (políticas, funcionais, sociais e tecnológicas) desinstitucionalizadoras, o fator governação privada acelera o processo de desinstitucionalização, enquanto o fator governação pública impede ou abranda esse processo.

The institutional theory formed the framework in which the general research question was supported: how and why emerged and evolved Management Accounting Standardization (MAS) in Portuguese public hospitals? The overall goal was to understand deeply how and for what reasons emerged and changed MAS rules in the Portuguese public hospitals over the historical period 1954-2011. Given the institutional framework that justified this interpretive research, an explanatory case study was used as research method. The evidence about MAS in Portuguese public hospitals case was collected from documents and by conducting 58 interviews in 47 units of analysis (Health Ministry accounting central service and 46 hospitals from all 53). In relation to the main results obtained in the period 1954-1974, the rules created by the political power to control public spending and cash basis budgetary accounting were the genesis of the first concepts of Management Accounting (MA) for Portuguese public healthcare. The transition from dictatorship to democracy (April 25, 1974), the creation of the Official Accounting Plan (Plano Oficial de Contabilidade, hereafter POC/77) and the implementation of a welfare state with National Health Service (NHS) created the necessary critical juncture to the rise of Official Accounting Plan for Health Services (Plano Oficial de Contabilidade para os Serviços de Saúde, hereafter POCSS/80) which included MA rules. The first edition of Hospitals Cost Accounting Plan (Plano de Contabilidade Analítica dos Hospitais, hereafter PCAH), approved in 1996, was not a new construction, but rather an adaptation to the hospitals of the MA rules included in the POCSS/91 which had reviewed the POCSS/80. After the start of PCAH implementation in 1998, there were, in the period 1998- 2011, self-reinforcing sequences for the institutionalization of these rules, under the influence of coercive isomorphic pressures that outlined a process of incremental evolution whose result was a reproduction by adaptation in a context of resource dependence. Several internal and external agents pressured, in the period 2003-2011, through reactive sequences for the deinstitutionalization of PCAH in response to the persistent loose coupling phenomenon. But PCAH was discontinued only in hospitals with privatization of governance and rejection of preceding information systems. In terms of the extension of the theory, this case study adopted the historical institutionalism in MA research, as is known for the first time, which is useful for the interpretation of the processes and results of creation and evolution of MA institutions from a particular historical context. In resource dependency condition, the self-reinforcing sequences tend to institutionalization and loose coupling phenomenon through coercive isomorphism. The reactive sequences respond to the loose coupling towards deinstitutionalization. Given the pressures (political, functional, social and technological) for deinstitutionalization, the private governance factor can accelerate the process of deinstitutionalization, while the public governance factor can inhibit or slacken this process.