Da vinculação dos Estados-Membros ao «direito a uma boa administração» previsto na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia – argumentos para uma internormatividade administrativa

Abstract

A inscrição de um «direito a uma boa administração» na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE) renovou o interesse pela temática. Para além da visibilidade proporcionada pela inscrição de um «direito a uma boa administração» num instrumento de proteção dos direitos fundamentais dotado de força jurídica vinculativa, a boa administração ganha igualmente em sistematicidade pela sua inserção no Título V da CDFUE dedicado à «Cidadania». A consideração da boa administração enquanto direito, a sua qualificação como direito de cidadania e direito fundamental, não são, em si mesmas, evidentes ou intuitivas. O objetivo do presente trabalho de investigação é o de procurar atribuir um sentido à opção de, com o referido preceito, colocar a promoção da boa administração na União Europeia na interseção com a proteção dos direitos fundamentais e a consolidação da cidadania da União. A empreitada confronta-se com uma primeira dificuldade resultante do teor literal do art. 41.º CDFUE. Sob a epígrafe «Direito a uma boa administração», o preceito reserva o seu âmbito de aplicação à atuação das instituições, dos órgãos e dos organismos da União. Se bem que, nos termos do art. 51.º, n.º 1, CDFUE, os Estados- Membros sejam destinatários das disposições da CDFUE «quando apliquem o direito da União», não estariam, de acordo com uma interpretação literal do disposto no art. 41.º CDFUE, vinculados às exigências aí delineadas para uma boa administração. De âmbito de aplicação restrito à atuação das instituições, dos órgãos e dos organismos da União, a operatividade prática do preceito resulta consideravelmente amputada pois lhe escapa toda a esfera de atuação que incumbe ao principal aparato responsável pela aplicação do direito da União – os Estados-Membros. Nessa medida, tal como configurado no art. 41.º CDFUE, o «direito a uma boa administração» afasta a tutela dos direitos subjetivos públicos aí protegidos enquanto direitos fundamentais da metódica internormativa própria ao modelo jurídico da integração europeia. O mal-estar causado pelo sentido literal do art. 41.º CDFUE reside na leitura que permite: a da impermeabilidade dos sistemas administrativos internos às dinâmicas de influência recíproca movidas pelo processo de integração europeia. Não vinculando as entidades administrativas dos Estados-Membros quando atuam no âmbito de aplicação do direito da União, o preceito não oferece proteção suficiente para os particulares nas suas relações com o poder público num sistema administrativo compósito, é certo, mas integrado. O sistema de aplicação (administrativa) do direito da União articula, em doses variadas, distintas estruturas de informação, atuação e decisão e diversos momentos procedimentais que se sucedem junto da União e dos Estados-Membros num exercício conjunto da função administrativa da União. Este modelo organicamente fragmentado ou difuso é, contudo, inseparável da necessária cooperação leal (art. 4.º, n.º 3, do Tratado da União Europeia) entre os diversos atores, da União e dos Estados- Membros, envolvidos e na unidade funcional que enforma (ou deve enformar) o exercício do poder público na União – porque tanto as instituições, os órgãos e os organismos da União, como as autoridades administrativas dos Estados-Membros, são mobilizados para a prossecução de interesses e objetivos comuns, aqueles fixados pela União nas suas políticas e no seu direito. É por isso que tanto a atuação da administração organicamente europeia, como a das administrações públicas dos Estados-Membros enquanto administração funcionalmente europeia, deve conformar-se ao direito da União – de acordo com o princípio da União de Direito – e, em particular, aos direitos fundamentais tal como protegidos pela ordem jurídica da União – é esse o sentido do art. 51.º, n.º 1, CDFUE. Ora, de acordo com uma interpretação literal do preceituado no art. 41.º CDFUE, dessa mesma metódica internormativa não participa a proteção dos direitos subjetivos públicos aí reconhecidos como direitos fundamentais – com prejuízo para a tendencial equiparação das posições jusfundamentais dos cidadãos-administrados no sistema jurídico da União. Ao longo do presente trabalho de investigação, procuramos, por isso, testar argumentos que suportam a vinculação dos Estados-Membros, quando atuam nas vestes de administração funcionalmente europeia, ao padrão de boa administração procedente do art. 41.º CDFUE, culminando com uma breve análise da articulação entre esta disposição e a do art. 298.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia que oferece base jurídica para uma regulamentação/codificação do procedimento administrativo da União atualmente em discussão.

L’inscription d’un «droit à une bonne administration» dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (CDFUE) a renouvelé l’intérêt sur le thème. En plus de l’accrue de visibilité offerte par l’inclusion d’un «droit à une bonne administration» dans un instrument de protection des droits fondamentaux pourvu de force juridique contraignante, la bonne administration a également gagné en systématicité par son inclusion dans le Titre V de la CDFUE dédié à la «Citoyenneté». La considération de la bonne administration comme un droit, sa qualification en tant que droit de la citoyenneté et droit fondamental, ne sont pas en soi évidentes ni intuitives. L’objectif de la présente étude est de chercher à donner un sens à cette option de placer la promotion de la bonne administration dans l’Union européenne à l’intersection avec la protection des droits fondamentaux et la consolidation de la citoyenneté européenne. L’entreprise est confrontée à une première difficulté résultant du libellé de l’article 41 CDFUE. Concernant le «Droit à une bonne administration», la disposition réserve son champ d’application aux activités des institutions, organes et organismes de l’Union. Bien que l’article 51, paragraphe 1, CDFUE, adresse les dispositions de la CDFUE aux États membres «lorsqu’ils mettent en oeuvre le droit de l’Union», tel n’est pas le cas de la disposition de l’article 41 CDFUE qui, selon une interprétation littérale, ne lie pas les États membres. D’une portée limitée aux activités des institutions, organes et organismes de l’Union, l’opérativité pratique de la disposition est considérablement amputée puisqu’il lui échappe toute la sphère d’activité du principal appareil responsable de la mise en oeuvre du droit de l’Union – les États membres. Ainsi, tel que prévu à l’article 41 CDFUE, le «droit à une bonne administration» éloigne la protection des droits subjectifs publics qui y sont énoncés en tant que droits fondamentaux de la méthodique internormative propre au modèle juridique du processus d’intégration européenne. La gêne provoquée par le sens littéral de l’article 41 CDFUE réside dans la lecture qu’il permet: l’imperméabilité des systèmes administratifs internes aux dynamiques d’influences réciproques apportées par le processus d’intégration européenne. N’étant pas contraignante pour les autorités administratives des États membres lorsqu’elles agissent dans le champ d’application du droit de l’Union, la disposition n’offre pas une protection suffisante pour les personnes dans leurs relations avec le pouvoir public dans un système administratif composite, certes, mais intégré. Le système (administratif) d’application du droit de l’Union articule, en doses variées, différentes structures d’information, d’action et de décision et plusieurs moments de procédure qui se succèdent au sein de l’Union et des États membres dans un exercice conjoint de la fonction administrative de l’Union. Ce modèle organique fragmenté est cependant indissociable de la coopération loyale (article 4, paragraphe 3, du Traité de l’Union européenne) nécessaire entre les différents acteurs, de l’Union et des États membres, concernés et de l’unité fonctionnelle qui façonne (ou devrait façonner) l’exercice de l’autorité publique dans l’Union – puisque tant les institutions, organes et organismes de l’Union comme les autorités administratives des États membres sont mobilisées pour la poursuite d’intérêts et d’objectifs communs, ceux fixés par l’Union dans ses politiques et son droit. C’est la raison pour laquelle l’administration de l’Union et les administrations des États membres en tant qu’administration fonctionnellement européenne se doivent de respecter le droit de l’Union européenne – tel est le sens du principe d’une Union de droit – et, en particulier, les droits fondamentaux tels qu’ils sont protégés par le droit de l’Union – tel est le sens de l’article 51, paragraphe 1, CDFUE. Or, selon une interprétation littérale de l’article 41 CDFUE, la protection des droits subjectifs publics qui y sont reconnus comme droits fondamentaux ne participe pas d’une telle méthodique internormative – au détriment d’une tendancielle égalisation des positions juridiques fondamentales des citoyens-administrés au sein du système juridique de l’Union. Au long du présent travail, nous essayons de tester des arguments qui soutiennent la soumission des États membres, lorsqu’ils agissent en tant qu’administration fonctionnellement européenne, au standard de bonne administration fondé sur l’article 41 CDFUE, culminant avec une brève analyse de la relation entre cette disposition et celle de l’article 298 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui fournit une base juridique pour l’adoption d’une réglementation/ codification de la procédure administrative de l’Union actuellement en discussion.