Os custos de transação na dinâmica da organização dos serviços municipais

Abstract

Sensivelmente até 1980 os serviços municipais mantiveram-se sempre organizados na estrutura dos municípios num modelo de governação que a literatura designa de modelo de hierarquia. A partir da década de 80, por influência de um vasto conjunto de reformas implementadas na esfera da administração local, muitos dos serviços municipais foram sendo objeto de externalização para agentes externos, procurando-se, com esta medida, introduzir uma maior eficiência nos serviços municipais. Com a externalização, a par do modelo de hierarquia, passou a coexistir um novo paradigma na organização dos serviços municipais em que participam múltiplos agentes externos. Porém, mais recentemente, muitos dos serviços municipais externalizados regressaram à estrutura dos municípios através de um processo de remunicipalização, retomando o anterior modelo hierárquico de governação. Para além da decisão mais clássica que simplesmente decidia entre produzir ou externalizar serviços, com o surgimento da remunicipalização passou a existir outro nível de decisão que agora também decide entre manter os serviços externalizados ou remunicipaliza-los, tornando a decisão muito mais complexa. Este novo nível de decisão pressupõe igualmente uma nova dimensão de análise e há agora um interesse na comunidade científica em estudar os fatores que produzem efeitos na decisão que tanto opta por organizar os serviços recorrendo a agentes externos, como opta por recuperar os serviços externalizados e reorganiza-los num modelo de hierarquia, através da sua remunicipalização. A investigação aqui apresentada estuda esta dinâmica de mudança de modelos na organização dos serviços municipais em Portugal à luz da lente teórica dos custos de transação (económicos e políticos) e ainda à luz do quadro de referência ideológico-partidário do decisor político. O recurso à lente teórica dos custos de transação (económicos e políticos) justificou-se por ser uma lente capaz de operacionalizar um modelo teórico adequado para explorar os critérios racionais de índole económica e de índole política usados na decisão racional do decisor político. Na escolha desta lente teórica presidiu a expectativa de que os decisores políticos, sendo agentes racionais nas suas escolhas, medem as alternativas de escolha e fazem a sua escolha em função dos custos e dos proveitos de cada uma, assente em considerações económicas e considerações políticas. Já o recurso à lente teórica que valoriza o sistema de crenças e valores ideológico-partidários do decisor político justificou-se como meio de operacionalizar um modelo teórico adequado para explorar alguns dos fatores de decisão política mais subjetivos que o decisor político pode utilizar na sua escolha. Ou seja, tratou-se de uma abordagem teórica que permitiu introduzir na investigação uma dimensão de análise complementar ao modelo racional. Associado a cada uma destas abordagens teóricas, a investigação colocou em estudo um conjunto de fatores económicos, políticos e ideológicos para estimar em que medida a decisão de mudança para agentes externos ou para um modelo hierárquico é determinada por esses fatores. A componente empírica da investigação recorreu também a uma abordagem quantitativa e a um desenho de investigação do tipo transversal (cross-sectional) focado num período temporal separado por oito anos, que permitiu comparar as mudanças que ocorreram na forma de prestar serviços municipais em Portugal entre 2008 e 2016. Foram também recolhidos dados primários por tele questionário junto de 98 municípios portugueses e dados secundários em fontes oficiais nacionais. Os dados recolhidos foram depois analisados através do modelo de regressão logística. Os resultados obtidos vieram demonstrar que a leitura que o decisor político extraí dos custos de transação tem definitivamente um peso substancial na sua decisão de mudança de modelo para organizar os serviços municipais, porquanto os custos de transação que podem advir dessa decisão podem ter, sobretudo, impacto no seu futuro político no executivo municipal. Fatores como a população, a competitividade política, o endividamento municipal excessivo e a viragem à esquerda na ideologia dos executivos municipais produzem efeitos na decisão de organizar os serviços municipais num modelo de hierarquia. Fatores como a natureza privada de alguns serviços municipais, o endividamento municipal excessivo e os funcionários municipais produzem efeitos na decisão de externalizar serviços para fora dos municípios.

Up to about 1980 municipal services remained always in the structure of municipalities, organized in a model of governance that literature designates as a hierarchy model. From the 1980s onwards, due to the influence of a wide range of reforms implemented in local administration, many municipal services were externally outsourced, seeking to introduce greater efficiency in municipal services. With externalization, along with the hierarchy model, a new paradigm began to coexist in the organization of municipal services in which multiple external agents participate. More recently, however, many outsourced municipal services have returned to the municipalities' structure through a remunicipalisation process, retaking the previous hierarchical governance model. In addition to the more classical decision-makers who simply decided between make or buy services, with the emergence of remunicipalisation has come another level of decision that now also decides between maintaining outsourced services or remunicipalising them, making the decision much more complex. This new level of decision also presupposes a new dimension of analysis and there is now an interest in the scientific community to study the factors that produce effects in the decision that chooses to organize services resorting to external agents, as chooses to recover externalized services and reorganizes them in a model of hierarchy, through their remunicipalisation. The research presented here studies this dynamics of model change in municipal services organization in Portugal in the light of the theoretical lens of transaction costs (economic and political) and also in the light of the ideological-political framework of political decision-maker. The choice of the theoretical lens of transaction costs (economic and political) has been justified by the fact that it is a lens capable to operationalize an adequate theoretical model to explore rational criteria of economic and political nature used in rational decision-making made by political decision-makers. The choice of this lens has led to the expectation that policymakers, being rational agents in their choices, measure alternatives of choice and make their choice according to the costs and benefits of each one, based on economic and political considerations. The use of the theoretical lens that values the belief system and ideological-partisan values of the political decision-maker was justified itself as a means to operationalize an adequate theoretical model to explore some of the more subjective political decision factors that political decision maker can use in his choice. That is, it was a theoretical approach that allowed to introduce a complementary dimension of analysis to the rational model. Associated with each of these theoretical approaches, the investigation has put into study a set of economic, political and ideological factors to estimate to what extent the decision to change to external agents or to a hierarchical model is determined by these factors. The empirical component also draws on a quantitative approach and a cross-sectional (cross-sectional) research design focused on a separate time period of eight years which allow to compare changes that have taken place in the provision of municipal services in Portugal between 2008 and 2016. Primary data were collected by tele-questionnaire from 98 Portuguese municipalities and secondary data from national official sources. Data were then analyzed using a logistic regression model. Results showed that political decision maker's interpretation of transaction costs definitely has a substantial weight in his decision to change the model to organize municipal services, since the transaction costs that can result from his decision may have impact, especially, on their political future in the municipal executive. Factors such as population, political competitiveness, excessive municipal indebtedness and the left turn in the ideology of municipal executives produce effects in the decision to organize the municipal services in a model of hierarchy. Factors such as the private nature of some municipal services, excessive municipal indebtedness and municipal officials have an effect on the decision to outsource services.