O governo local: a experiência norte-americana de autonomia local

Abstract

A existência de comunidades locais é um efeito quase natural de qualquer civilização. Mas o mesmo não pode ser afirmado quanto à liberdade local, entendida como a autonomia funcional e jurídica das entidades que têm à sua cura a prossecução dos fins dessa comunidade local perante os poderes centrais. Apesar disso, na Europa medieval existiram alguns exemplos de liberdade local. Poucos deixaram lastro. De entre estes destacam-se os boroughs ingleses, cidades eminentemente comerciais, que conseguiram adquirir elevados índices de autonomia face aos senhores feudais e à autoridade da Coroa. No momento em que os boroughs iniciaram a decadência a sua experiência acabou por florescer nas colónias inglesas do Novo Mundo. Deste modo, a autonomia local inglesa é uma das chaves da diferença que se veio a repercutir do outro lado do Atlântico e que, evoluindo, veio a desembocar nas cidades da Nova Inglaterra e no seu peculiar espírito de autogoverno – uma das fontes da liberdade norte-americana. Também Alexis de Tocqueville, quando visitou os Estados Unidos em 1831, observou que “la liberté communale est chose rare et fragile”. A liberdade das comunidades locais, filha querida da autonomia local e da ideia mais abrangente de autogoverno, seria questionada alguns anos depois e continuaria a ser para muitos um sonho utópico que os acontecimentos tinham sobrepujado. Nos finais do séc. XIX, deu-se um importante debate doutrinário nos Estados Unidos a propósito da autonomia local. Primeiro, Thomas Cooley traçou a tese de que os governos locais dispunham de um “direito inerente ao autogoverno”. Logo a seguir, John Dillon veio defender que os governos locais eram “meras criaturas dos Estados” gizando um critério judicial que veio a afectar toda a lógica do direito local norte-americano, denominado Dillon’s Rule. A reacção ao êxito desta teoria, aplicada pelos tribunais e seguida de perto por muitos Governos dos Estados federados, consistiu num movimento nacional que pugnava por maior latitude nos poderes dos governos locais, a que se veio chamar Home Rule. Durante quase todo o séc. XX, a Dillon’s Rule e o Home Rule conviveram com alguma dificuldade e as relações entre os governos estaduais e locais conheceram várias agruras, quase sempre resultando em prejuízo da autonomia local. Até porque a Constituição Federal norte-americana não consagra os governos locais enquanto entidades com existência jurídico-constitucional separada dos Estados federados. Já nas últimas décadas do século passado a doutrina jurídica do Home Rule sofreu uma regeneração que a procurou adaptar às necessidades das cidades modernas, bem como aos factores essenciais da nossa contemporaneidade. O debate actual acerca do Home Rule é um dos mais preenchidos do direito norte-americano e muitas das compreensões globais acerca do papel das cidades e da viabilidade da autonomia local estão aí a ser desenhadas. O direito dos governos locais norte-americanos possui uma estruturação bastante afastada daquela que vigora na generalidade das ordens jurídicas europeias. A intensa fragmentação estrutural e institucional é o elemento comum e transversal de qualquer análise. E se os aspectos essenciais da democracia local são observados nos counties, nos municipal governments e nas towns, já entidades de governo local com importantes funções, como os special districts e as school distrits, são estranhas aos princípios basilares em que a democracia local se costuma ancorar. O que nos parece contraditório com o interesse mais prioritário que a existência de entidades de governo local significativamente autónomas tende a gerar. Na verdade, se consideramos o conceito de autonomia local presente na Carta Europeia de Autonomia Local e que se projecta para uma possível Carta Mundial, percebemos que os Estados Unidos dificilmente o conseguirão adoptar. O conceito básico de Liberdade não é estranho a esse debate. A Liberdade não deve ser vista como algo ofertado de cima para baixo aguardando que as pessoas a usem no seu quotidiano. Requer uma percepção, invoca uma mentalidade e carece de uma necessidade cívica. O mesmo se passa com a autonomia local. Há dois modos de conceber o poder local: directamente, pelas pessoas que fazem a cidade – uma perspectiva horizontal; ou por transmissão do Governo central – uma perspectiva vertical. A escolha de um destes modelos não é apenas jurídica nem política. O papel essencial do direito não é mudar os prismas culturais de um povo livre através do poder de coacção. E o seu propósito, também, não deverá ser o de educar as pessoas para condutas que elas não estimam ou que rejeitam. Durante algum tempo pensou-se que a lição de Tocqueville acerca da liberdade, apesar de dirigida aos europeus, era uma carta que tinha ficado no endereço do remetente já que o essencial da sua mensagem teria aproveitado melhor aos norte-americanos do que aos seus destinatários directos. Infelizmente, as oscilações que a autonomia local sofreu nos Estados Unidos não deixam prevalecer essa leitura. Mas o direito local norte-americano está hoje em condições privilegiadas de fornecer pistas para alguns dos principais problemas jurídicos que as cidades enfrentam um pouco por toda a parte. Algumas de entre estas também foram objecto do presente estudo. O conceito de direito local norte-americano confronta-se com novos desafios. Mas o que nunca podemos esquecer, como ensinou Tocqueville, é que a verdadeira liberdade nunca poderá subsistir sem a liberdade local, porque uma brota da outra.

The existence of local communities is an almost natural effect of any civilization. The same, however, cannot be said concerning local liberty, this latter concept being taken as a status of functional and juridical autonomy of the entities that are responsible for the representation of the aims of the said local community before the central power. In medieval Europe, some examples are known of local liberty. Few of them, however, have left a significant heritage. Among those few examples stand the English boroughs, cities centered on trade that have managed to acquire high levels of autonomy when facing the feudal lords and the authority of the Crown. At the same time that the boroughs started their decline, the experience flourished in the English colonies of the New World. In this way, the local English autonomy was one of the keys for the different spirit that came into existence in the other side of the Atlantic Ocean and that, as it evolved, led to the existence of the New England towns, with their peculiar spirit of selfgovernment – one of the sources of American liberty. Alexis de Tocqueville, when visiting the United States in 1831, observed that “la liberté communale est chose rare et fragile”. The liberty of local communities, a beloved daughter of local autonomy and of a broader concept of self-rule, would be questioned some years later and, for many, would stand as nothing more than an utopian dream surpassed by historical events. By the end of the XIXth century, an important debate took place in the United States on the subject of local autonomy. On the one side, Thomas Cooley defended the thesis that local governments had an “inherent right to local self-government”. On the other side, John Dillon was of the opinion that local governments were no more than “creatures of the States”. This latter view had a strong influence on the American local government law, and was thereafter known as Dillon’s Rule – the concept of state preeminence over local governments. The reaction to the success of this theory, which was frequently followed both by courts and by some States, took the form of a national movement striving for an increase in the scope of the powers of local governments, a concept that known as the Home Rule. Most of the XXth century witnessed frequent clashes between the proponents of Dillon’s Rule and those of Home Rule, and the relations between local and state governments was not without confrontation, frequently resulting in defeat for the side of local autonomy defenders. One of the reasons for this outcome was the fact that the American Constitution does not take into consideration local governments as entities endowed with a legal existence as autonomous branches of the States. Starting in the last decades of last century, the legal doctrine of Home Rule has suffered a regeneration leading to an adaptation to the needs of modern cities, as well as to some essential factors of the present times. The current debate on the Home Rule is one of the most prolific in American Law. Many advances on the role to be played by cities and on the role of local autonomies are currently being drawn on this stage. The American local government law has a framework that is considerably different from the corresponding European counterparts. A deep fragmentation is seen in structures and institutions and constitutes a common theme to be studied in any analysis of the theme. If, on the one hand, essential aspects of local democracies are seen in counties, in municipal governments and in towns, on the other hand entities of local governments with rather important functions, such as special districts and school districts, frequently have structures that are relatively deviant from basilar principles on which local democracy usually takes anchor. This latter aspect would seem to be contradictory with the main interest generated by the mere existence of entities of local government endowed with a significant degree of autonomy. If one considers the local autonomy concept that is recognized in the European Charter of Local Self-Government, that is the base to a possible World Charter, we apprehend that the United States will hardly ratify the same notion. The basic concept of Liberty itself is not alien to that debate. Freedom should not be seen as a given thing, offered from above and expected to be used in people’s everyday life. It requires a perception of the concept, generating a proper mentality, and leading to a civic need. The same path occurs in what concerns local autonomy. There are two ways of conceiving the source of local power: directly from the people that make the city - an horizontal perspective; or by delegation of a central Government - a vertical perspective. The choice of one of these models is not merely a legal one, not even an isolated political issue. It is not the main role of the Law to change the cultural views of a free people by the prerogative of force. And it cannot be its purpose to educate people into behaviours that they do not like or reject. For a while it was thought that the lesson given by Tocqueville on the theme of liberty, although aiming at an European audience, was in fact a letter that might have remained in the sender's address, given that the core of his message would have been of greater usefulness for Americans than for his French audience. Unfortunately, the oscillations that local autonomy has suffered in America speak against this idea. But American local government law stands at the present day in privileged conditions to deliver clues for some of the major legal problems that cities face all over the world. Some of these issues were the object of the present study. A new set of challenges presents itself to America’s local government concept. But what we can never forget as Tocqueville pointed out, is that there cannot exist real freedom without local freedom, because one gives birth to the other.